Commissione Tributaria Regionale di Puglia – Sez. Staccata di Lecce,

 sentenze nn. 1316/2022, 1319/2022, 1320/2022.

(di Maurizio Villani e Federica Attanasi)

MASSIMA

La Commissione Tributaria Regionale di Puglia – Sez. Staccata di Lecce, con le sentenze nn. 1316/2022, 1319/2022 e 1320/2022 depositate in data 10 e 11 maggio 2022, ha stabilito che gli “alloggi sociali” dell’Agenzia Regionale per la Casa e l’Abitare – c.d. ARCA – ai sensi dell’articolo 13, co. 2, lett. b), del DL n. 201/2011 (così come modificato dall’allegato alla legge di conversione L. 22.12.2011, n. 214, con decorrenza dal 01.01.2012), sono esenti dal pagamento dell’Imu.

1. IL CASO

La quaestio iuris in esame trae origine dall’impugnazione, da parte dell’Agenzia Regionale per la Casa e l’Abitare – c.d. ARCA, di vari avvisi di accertamento notificati da alcuni comuni della provincia di Brindisi per un presunto parziale/omesso versamento IMU in relazione a determinati immobili.

Specificamente, avverso i predetti atti, la contribuente ha proposto tempestivo ricorso, evidenziando la liceità del proprio operato ed eccependo la nullità dei suddetti avvisi di accertamento per assoluta infondatezza della pretesa impositiva in considerazione del fatto che, tutti gli alloggi di proprietà di Arca Nord Salento rappresentano patrimonio di edilizia sovvenzionata ed hanno le caratteristiche di alloggi sociali, di cui alla definizione del D.M. del 22.4.2008, per i quali è prevista l’esenzione IMU ai sensi dell’art. 13, co.2, lett. b) del D.L. 201/2011 (così come modificato dall’allegato alla legge di conversione L. 22.12.2011, n. 214, con decorrenza dal 01.01.2012).

A ulteriore conforto della propria tesi difensiva, nelle more dei vari giudizi di primo grado, la ricorrente ha documentato, mediante delle relazioni tecniche peritali, i requisiti previsti dalla norma ai fini dell’applicazione della disposizione agevolativa, nonché le caratteristiche tecniche degli alloggi sociali così come definiti dal DM delle Infrastrutture del 22 aprile 2008; tuttavia le Commissioni tributarie provinciali adite, hanno rigettato i ricorsi.

Di seguito, la ricorrente ha impugnato le predette sentenze di rigetto e la Commissione Tributaria Regionale di Puglia – Sez. Staccata di Lecce ha completamente ribaltato le decisioni dei giudici di prime cure, accogliendo i vari appelli proposti.

In particolare, la CTR Puglia, con le sentenze n. 1316/22/2022 del 10 maggio 2022, n. 1319/23/2022 dell’11 maggio 2022 e n. 1320/23/2022 dell’11 maggio 2022, ha evidenziato:

• da un lato, come ai Comuni, ai fini dell’assoggettabilità dell’imposta, competa l’onere di dimostrare che gli alloggi de quibus non posseggono le caratteristiche di alloggi sociali;
• dall’altro, come gli alloggi sociali di ARCA, con le caratteristiche di cui al DM delle Infrastrutture 22 aprile 2008, abbiano diritto alla totale esenzione dal tributo IMU.

2. RIFERIMENTI NORMATIVI

Al fine di trattare compiutamente la questione giuridica sottesa al caso in esame, occorre rilevare che il predetto art. 13 del D.L. n. 201/2011 (così come modificato dall’allegato alla legge di conversione L. 22.12.2011, n. 214 con decorrenza dal 01.01.2012) prevede:

• da un lato, ai sensi del 2, lett. b), l’esenzione dal pagamento dell’Imu per i fabbricati di civile abitazione “destinati ad alloggi sociali” come definiti dal Decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008;
• dall’altro, ai sensi del 10, una detrazione di € 200,00 per i semplici “alloggi” regolarmente assegnati dagli Istituti Autonomi per le Case Popolari (Iacp) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli IACP.

In sostanza, a rilevare è la concreta diversità di destinazione dei vari immobili (alloggi sociali o alloggi semplici), la quale può certamente ritenersi una differenza di non poco conto, se si considera che, essendo l’IMU un’imposta reale che colpisce il bene, è necessario avere sempre ben presente il requisito oggettivo dell’imposta, cosicché se si ritiene che per il bene “abitazione principale” vi sia la necessità di applicare l’esenzione e che nel concetto di abitazione principale vanno ricompresi anche gli immobili di proprietà dell’ARCA destinati esclusivamente ad alloggi sociali, detta esenzione si dovrà applicare anche a questi ultimi immobili, rispondendo [anch’essi] alla medesima finalità pubblica.

Tuttavia per cercare di valutare se gli immobili di proprietà di ARCA destinati alla locazione possano essere esenti dal pagamento dell’IMU ai sensi dell’art. 13 cit., co.2, lett. b) del D.L. 201/2011, è necessario individuare le caratteriste peculiari degli alloggi sociali così come imprescindibilmente indicate dal Ministero delle infrastrutture con il Decreto 22 aprile 2008 (in Gazzetta Ufficiale Repubblica Italiana del 24 giugno 2008, n. 146).

Orbene, la definizione di alloggio sociale è rinvenibile nell’art. 1 del D.M. in oggetto, ai sensi del quale:

<< 2. È definito “alloggio sociale” l’unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato. L’alloggio sociale si configura come elemento essenziale del sistema di edilizia residenziale sociale costituito dall’insieme dei servizi abitativi finalizzati al soddisfacimento delle esigenze primarie.

3. Rientrano nella definizione di cui al comma 2 gli alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche “quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico” destinati alla locazione temporanea per almeno otto anni ed anche alla proprietà.
4. Il servizio di edilizia residenziale sociale viene erogato da operatori pubblici e privati prioritariamente tramite l’offerta di alloggi in locazione alla quale va destinata la prevalenza delle risorse disponibili, nonché il sostegno all’accesso alla proprietà della casa, perseguendo l’integrazione di diverse fasce sociali e concorrendo al miglioramento delle condizioni di vita dei destinatari.
5. L’alloggio sociale, in quanto servizio di interesse economico generale, costituisce standard urbanistico aggiuntivo da assicurare mediante cessione gratuita di aree o di alloggi, sulla base e con le modalità stabilite dalle normative regionali.>>

Successivamente, l’art.2 del citato D.M. ne fissa le caratteriste e i requisiti.

In sostanza, al fine di dimostrare il puntuale ed effettivo riscontro di tutti gli aspetti fondamentali richiamati all’interno della definizione di alloggio sociale, e per usufruire dell’esenzione IMU di cui all’art. 13 cit., co.2, lett. b) cit., è necessario procedere all’analisi di ogni singolo aspetto saliente richiamato dal DM 22 aprile 2008, ovverosia:

• l’uso residenziale dell’unità immobiliare;
• la locazione permanente;
• il ricorrere della funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale e la riduzione del disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato;
• il fatto che si tratti di alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche – quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree o immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico- destinati alla locazione temporanea per almeno otto anni ed anche alla proprietà.

D’altronde, quanto sin qui argomentato, è stato confermato anche dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 16 gennaio 2020  in risposta ad un Question Time in Commissione VI Finanze (n. 5-03398, On.le Osnato e altri) che sul tema della possibile parificazione legislativa tra gli alloggi ERP/IACP e quelli c.d. sociali, ha inequivocabilmente chiarito che: “nel caso degli alloggi sociali assume rilievo determinante per l’assimilazione la corrispondenza dell’alloggio alle caratteristiche individuate dal decreto ministeriale 22 aprile 2008 e il fatto che lo stesso sia adibito ad abitazione principale. Pertanto, si può concludere che rientrano in siffatta ipotesi di assimilazione anche gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti in questione laddove tali alloggi rientrino nella definizione di cui al decreto ministeriale appena citato”.

Nello stesso senso, il Ministero dell’Economia e delle Finanze si è espresso nuovamente con la Circolare n. 1/DF del 18 marzo 2020, con cui sono stati forniti ulteriori chiarimenti particolarmente rilevanti sia in materia di applicazione dell’imposta municipale propria (Imu), ex art.1, commi da 738 a 782 della legge di bilancio 2020 (a seguito dell’abrogazione dell’imposta unica comunale e contestuale eliminazione del tributo per i servizi indivisibili (Tasi), di cui era una componente) che, più in particolare, in tema di alloggi sociali.

Ebbene, sul tema, il Dipartimento delle Finanze ha confermato che l’azzeramento dell’aliquota IMU è inequivocabilmente consentito anche nelle ipotesi di alloggi sociali che rispondono alle caratteristiche del D.M. 22 aprile 2008. Precisamente, a parere del MEF, “… gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti in questione rientrano in siffatta ipotesi di assimilazione e quindi di esenzione solo nel caso in cui anche tali alloggi siano riconducibili nella definizione di alloggio sociale di cui al decreto ministeriale appena citato.”

3. PRONUNCE GIURISPRUDENZIALI DI LEGITTIMITÀ E DI MERITO

Individuata la normativa di riferimento, nonché il Decreto Ministeriale 2008 a cui il legislatore ha fatto espresso rinvio ai fini della individuazione dell’esenzione IMU per gli alloggi sociali locati dagli ex IACP, si segnala la recente sentenza della Corte di Cassazione, 28 ottobre 2020, n. 23680 la quale:

• non solo ha confermato in maniera inequivocabile la legittimità dell’esenzione dal pagamento del tributo per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali, come definiti nel D.M. 22 aprile 2008, stabilita dall’art.13, comma 2, lett. b, D.L. n. 201 del 2011 (conv. con modifiche dalla L. n. 214 del 2011), come modificato dall’art. 1, comma 707, della l. n. 147 del 2013;
• ma ha, altresì, avvalorato l’assunto in base al quale la predetta esenzione non è subordinata all’onere di presentazione della dichiarazione attestante il possesso dei requisiti e contenente gli identificativi catastali degli immobili, prevista dall’art. 2, comma 5-bis, del d.l. n. 102 del 2013 (conv. con modif. dalla l. n. 124 del 2013).

A tal proposito i giudici di legittimità hanno, infatti, chiarito che: “L’esenzione dalla imposta municipale propria per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali, come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, stabilita dal D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, lett. b), convertito in legge con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, come ulteriormente modificato dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 707, non è subordinata all’onere della presentazione della dichiarazione, attestante il possesso dei requisiti e contenente gli identificativi catastali degli immobili, prevista dal D.L. 31 agosto 2013, n. 102, art. 2, comma 5 bis, convertito con modificazioni dalla L. 28 ottobre 2013, n. 124.

Conseguono l’accoglimento del ricorso, nei sensi indicati, la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio – anche per le spese del presente giudizio di legittimità ai sensi dell’art. 385 c.p.c., comma 3, – alla Commissione tributaria regionale della Campania, in diversa composizione, perché, esclusa, ai fini della esenzione, la necessità della dichiarazione prevista dal D.L. 31 agosto 2013, n. 102, art. 2, comma 5 bis, convertito con modificazioni dalla L. 28 ottobre 2013, n. 124, accerti se, in relazione agli immobili litigiosi, ricorra il requisito di destinazione “ad alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008″, secondo quanto richiesto dal D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, lett. b), convertito in legge con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo novellato dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 707.”

Orbene, dalla lettura della suddetta sentenza, emerge come la stessa, di fatto, rappresenti una pronuncia dagli effetti dirompenti, poiché facendo leva sul fatto che l’esonero dall’Imu per alloggi degli ex Iacp non è subordinato all’onere della presentazione della dichiarazione attestante il possesso dei requisiti e degli identificativi catastali degli immobili, ha confermato inequivocabilmente la legittimità dell’esenzione dal pagamento del tributo per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali e di proprietà dell’Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Caserta laddove, però, “ricorra il requisito di destinazione di alloggi sociali come definiti nel D.M. infrastrutture 22 aprile 2008”.

Del resto, sul tema dell’esenzione Imu per gli alloggi sociali di proprietà di Arca, si stanno registrando i primi arresti della giurisprudenza di merito, tra cui si segnalano:

• la sentenza della CTP di Foggia, 26 maggio 2020, n. 277, con cui il Collegio giudicante ha accolto il ricorso proposto da “Arca Capitanata” (Agenzia Regionale per la Casa e l’abitare – già IACP di Foggia) avverso un avviso di accertamento Imu, stante il riconoscimento della classificazione di “alloggi sociali” agli immobili di proprietà dell’Agenzia ricorrente;
• la sentenza della CTP di Foggia n. 377/2018;
• la sentenza della CTP di Napoli n. 17017/2018;
• la sentenza della CTP di Foggia n. 143/2021 con cui, anche in questi casi, è stata confermata l’esenzione IMU degli alloggi assegnati dagli ex IACP (comunque denominati) in quanto fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali come definiti dal D.M. infrastrutture 22.4.08;
• la sentenza della CTP di Foggia, 281, pubblicata il 27 maggio 2020 e con la sentenza n. 627 del 29 settembre 2020 con cui il Collegio di primo grado ha evidenziato che: “la differenziazione e l’individuazione delle due tipologie di alloggi rappresenta il punto centrale del presente elaborato, posto che nel caso di locazione di meri alloggi è prevista la sola detrazione Imu di € 200,00 di cui all’art. 13, co. 10 del D.L. 201/2011, mentre nelle ipotesi dei cd. alloggi sociali – di cui al DM 22/04/2008 – è specificamente prevista la totale esenzione del pagamento dell’Imu ex art, 13, co. 2, lett. b), del D.L. 201/2011”;
• nello stesso senso, si è altresì espressa anche la CTP di Bari, con la sentenza n. 105 del 18/01/2021. Con tale pronuncia, il Collegio barese ha accolto il ricorso proposto da ARCA PUGLIA CENTRALE, analizzando il requisito oggettivo dell’imposta, le caratteristiche degli immobili e rilevando, ancora una volta, che la differenziazione e l’individuazione delle due tipologie di alloggi rappresenta il punto centrale della quaestio iuris, posto che nel caso di locazione di meri alloggi è prevista la sola detrazione Imu di € 200,00 di cui all’art. 13, co. 10 del D.L. 201/2011, mentre nelle ipotesi dei cd. alloggi sociali – di cui al DM 22/04/2008 – è specificamente prevista la totale esenzione ex art, 13, co. 2, lett. b), del D.L. 201/2011;
• da ultimo, le sentenze della CTR di Puglia – Sez. Staccata di Lecce, n. 1316/22/2022 del 10 maggio 2022, n. 1319/23/2022 dell’11 maggio 2022 e n. 1320/23/2022 dell’11 maggio 2022.

4. OSSERVAZIONI CONCLUSIVE

In conclusione, alla luce delle osservazioni sin qui svolte sul piano teorico e a fronte dell’analisi normativa e giurisprudenziale compiuta, si rileva un evidente equivoco di fondo protrattosi negli anni, posto che ci si è sempre limitati ad un approccio poco analitico della questione, subordinato al fatto che la mera detrazione di € 200,00, specificamente prevista per gli immobili degli ex IACP – oggi ARCA, fosse di per sé ostativa al riconoscimento della eventuale esenzione dal pagamento del tributo.

In realtà, la compiuta analisi dell’evoluzione normativa, consente di ritenere che già con l’art. 1 del D.L. n. 93/2008, sia stata disposta l’esenzione del pagamento dell’ICI tanto per le unità immobiliare adibite ad abitazione principale, quanto per gli alloggi regolarmente assegnati dagli ex IACP, assimilando le due categorie di beni proprio in ragione del requisito oggettivo e della comune destinazione ad abitazione principale. Infatti, così come chiarito anche dalla Corte Costituzionale con la citata Ordinanza, 18 luglio 2011, n. 214, nel periodo compreso tra il 2008 e il 31/12/2011, il Legislatore ha disposto l’equiparazione del trattamento fiscale tra IACP e persone fisiche soggetti passivi, prevedendo, si ribadisce, con il D.L. n. 93/2008, l’esenzione dall’ICI sia per le unità immobiliari adibite ad abitazione principale che per gli IACP.

La medesima ratio è rinvenibile anche nella scelta del Legislatore del 2011 che, nel disciplinare l’IMU, si è concentrato nuovamente sul presupposto oggettivo e, dunque, sulla natura degli alloggi assegnati in locazione dagli ex IACP, distinguendo tra:

–   esenzione qualora siano identificabili quali alloggi sociali, aventi le caratteristiche richiamate dal D.M. 22 aprile 2008 (ex art. 13 cit., co.2, lett. b);

–   e detrazione, laddove, siano dei meri alloggi privi delle caratteriste richiamate dal D.M. 22 aprile 2008 (ex art. 13 cit., co. 10).

Stesso dicasi per quanto disciplinato con la Legge di Bilancio 2020 (L.160/2019), che nel ridefinire i contorni dell’Imu:

• con il co. 749 dell’art. 1 ha stabilito che dall’imposta dovuta per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli Enti di edilizia residenziale pubblica (ERP), comunque denominati, «aventi le stesse finalità degli IACP, istituiti in attuazione dell’articolo 93 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616» debbano essere detratte, fino a concorrenza del suo ammontare, € 200,00;
• con il co.741 dell’art. 1, alla lettera c), n. 3) – ricalcando la norma già prevista per l’IMU dall’articolo 13, comma 2, lettera b), del decreto-legge n. 201/2011 – ha stabilito che sono, altresì, considerate abitazioni principali «i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008, adibiti ad abitazione principale».

In definitiva, con particolare riferimento allo status fiscale degli alloggi di edilizia residenziale pubblica di proprietà dell’ARCA, si rinviene una coerenza normativa tale da ritenere che lo specifico riconoscimento della detrazione di € 200,00 per gli immobili assegnati in locazione (disposta in tema di Ici dal D.lgs 546/92 art. 8 e in tema di Imu dall’art. 13 cit., co. 10), non infici in alcun modo la possibilità di usufruire alternativamente dell’esenzione dal pagamento del tributo, nelle ipotesi in cui gli immobili destinati alla locazione abbiano le caratteristiche di alloggi sociali.

Di fatto, è divenuto insuperabile uno dei capisaldi sui quali si fonda tutta la normativa e l’interpretazione giurisprudenziale sin qui analizzata, vale a dire l’individuazione del requisito oggettivo dell’imposta, quale condizione imprescindibile dell’esenzione dal pagamento dell’IMU.

È, pertanto, evidente che, ai fini dell’esenzione, le caratteristiche dell’alloggio (e il requisito oggettivo) dovranno, di volta in volta, essere analiticamente vagliate e analizzate per mezzo di una perizia tecnica, a cui spetterà il compito di stabilire se gli alloggi di proprietà di ARCA concessi in locazione, abbiano o meno le caratteristiche di cui al Decreto Ministeriale 22 aprile 2008.

Ed è proprio a fronte di tanto che la Commissione Tributaria Regionale di Puglia – Sez. Staccata di Lecce, ha accolto le tesi difensive dell’Avv. Maurizio Villani, con le sentenze n. 1316/22/2022 del 10 maggio 2022, n. 1319/23/2022 dell’11 maggio 2022 e n. 1320/23/2022 dell’11 maggio 2022.

Più nel dettaglio:

1. la CTR Puglia – sez. staccata di Lecce, Sezione 22, con la sentenza n. 1316/22/2022 del 10 maggio 2022, ha accolto l’appello proposto dalla contribuente evidenziando: da un lato, come ai fini dell’assoggettabilità dell’imposta, competa ai Comuni l’onere di dimostrare che gli alloggi de quibus non sono alloggi sociali; dall’altro, come gli alloggi sociali di ARCA, con le caratteristiche di cui al DM delle Infrastrutture 22 aprile 2008, abbiano diritto alla totale esenzione dal tributo IMU;
2. la CTR Puglia – sez. staccata di Lecce, Sezione 23, con le sentenze n. 1319/23/2022 e n. 1320/23/2022, entrambe depositate l’11 maggio 2022, previa valutazione delle varie tesi difensive e dopo aver conferito un incarico a un Consulente Tecnico d’Ufficio, ha accolto parzialmente gli appelli proposti, così statuendo: “In conclusione e in risposta al quesito posto da questa Commissione, il CTU ha riepilogato che gli alloggi di edilizia residenziale pubblica assegnati dall’ARCA Nord Salento, di cui agli opposti avvisi di accertamento emessi dal Comune di (…), si possono considerare:
3. pienamente riconducibili nella definizione di alloggi sociali (di cui al DM 22/04/2008) nel loro riferimento alla normativa regionale di settore sulla edilizia residenziale pubblica (leggi regionali 10/2014 e 22/2014);
4. pienamente riconducibili nella definizione di alloggi sociali (di cui al DM 22/04/2008) nel loro riferimento alle caratteristiche tecnico-costruttive indicate agli articoli 16 e 43 della legge 5 agosto 1978 n. 457 i soli alloggi realizzati successivamente all’entrata in vigore della L. 457/1978 in quanto rispettosi dei limiti dimensionali in essa imposti ed espressamente richiamati e indicati dal DM 22/04/2008; tale riconducibilità non è riscontrabile invece per la restante parte degli alloggi realizzati ante L. 457/1978 se non a seguito di specifici accertamenti di rilievo che ne attestino l’eventuale rispondenza ai requisiti tecnico-costruttivi imposti della predetta legge 457/1978 e dal DM 22/14/2008.

(…)

Orbene, tenuto conto della accertata “riconducibilità”, da parte del CTU, degli immobili per cui è causa alla definizione di alloggi sociali di cui al DM 22/04/2008 – sia pure con i distinguo di cui ai due punti della Relazione di Consulenza innanzi richiamati – questo Collegio, aderendo alle conclusioni del CTU, riconosce agli immobili in contestazione la definizione di “alloggio sociale” e, di conseguenza, l’esenzione dell’imposta di che trattasi, così come sottolineata nella surrichiamata Circolare del Dipartimento delle Finanze n. 1/DF del 18 marzo 2020, con orientamento peraltro già contenuto nella risposta n. 15 di detto Dipartimento alle FAQ del 3 giugno 2014.

Per quanto innanzi esposto, l’appello proposto da ARCA NORD SALENTO va solo parzialmente accolto secondo le conclusioni sintetizzate nei precedenti due punti della consulenza tecnica d’ufficio; gli avvisi di accertamento opposti andranno di conseguenza in tal senso rettificati.”