Stato dell’arte e richiesta al Ministro della Giustizia di quanti casi di applicazione concreta del regolamento ci siano stati fino a questo momento.

Dal 19 dicembre 2020 è applicabile il nuovo regolamento (UE)2018/1805, relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca in ambito europeo.

Il provvedimento favorisce la cooperazione giudiziaria e di polizia a livello europeo in materia penale è necessario che gli ordinamenti penali degli Stati membri siano il più possibile simili. Tale cooperazione si fonda sulla fiducia reciproca e in ultima analisi, sul principio del “mutuo riconoscimento”.

L’atto, applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione europea a partire dal 19 dicembre 2020, è il risultato più ambizioso finora raggiunto a livello comunitario in materia di cooperazione giudiziaria, una fondamentale tappa di un lungo e tortuoso percorso volto, soprattutto, ad armonizzare, tra i Paesi membri dell’Unione europea, la normativa dei provvedimenti ablativi di beni derivanti da reato o comunque connessi a procedimenti penali.

Da un punto di vista più generale, il Regolamento costituisce attuazione del principio consacrato all’articolo 82, § 1, co. 2 lett. a), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) il quale, dopo aver statuito che la cooperazione giudiziaria in materia penale si fonda sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisione giudiziarie, specifica che il Parlamento europeo ed il Consiglio – deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria – “adottano le misure intese a […] definire norme e procedure per assicurare il riconoscimento in tutta l’Unione di qualsiasi tipo di sentenza e di decisione giudiziaria”.

Tuttavia, l’importanza dell’atto legislativo in questione si ricollega essenzialmente, come si è accennato, all’area degli strumenti ablatori di natura patrimoniale (quali sequestro e confisca) emanati nell’ambito di un procedimento penale.

Secondo tale principio si consente a uno Stato membro di eseguire in un altro Stato membro un provvedimento di congelamento o di confisca senza formalità intermedie e senza che lo Stato membro terzo possa opporsi a tale provvedimento se non per i casi specificatamente indicati dall’art. 8 comma 4, si riporta l’esauriente Circolare in tema di attuazione del Regolamento del Ministero della Giustizia del 18 febbraio 2021: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.page?contentId=SDC322010

L’ambito oggettivo di applicazione del Regolamento

Come detto il Regolamento costruisce uno strumento tendenzialmente omnicomprensivo con riferimento ai provvedimenti di congelamento e ai provvedimenti di confisca emessi dagli Stati membri nel quadro di un procedimento in materia penale (art. 1 par. 1).

Restano esclusi dall’applicazione del Regolamento, ai sensi dell’art. 1 par. 4, i provvedimenti di congelamento e i provvedimenti di confisca emessi nel quadro di un procedimento in materia civile o amministrativa, categoria nella quale rientrano, ad esempio, i provvedimenti di espropriazione di beni non connessi a reati.

L’Italia ha ottenuto una significativa estensione dell’ambito di applicazione della normativa, sì da ricomprendervi (si veda l’art. 1 par. 1 link) i provvedimenti di congelamento e di confisca emessi “nel quadro di un procedimento in materia penale” (within the framework of proceedings in criminal matters), concetto senza dubbio più ampio e capiente dell’originario “procedimento penale” stricto sensu.

Le ragioni della proposta di modifica italiana risiedono a tutta evidenza nella necessità di rimuovere gli ostacoli incontrati dalle autorità giudiziarie italiane nell’ottenere il riconoscimento e l’esecuzione delle misure di prevenzione patrimoniali in alcuni Stati membri, la cui legislazione nazionale non prevede, in tutto o in parte, tali strumenti

In quanto regolamento sono direttamente applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione portando finalmente chiarezza ed evitando problemi dovuti al mancato o incompleto recepimento della normativa.

In particolare, lo strumento della confisca in assenza di condanna si è dimostrato nell’ordinamento italiano particolarmente efficace nelle attività di contrasto alla criminalità organizzata per evitare che, nelle more del giudizio, i beni venissero sottratti alla disponibilità dell’autorità giudiziaria.

Inoltre, per non inficiare la corretta ed efficace applicazione di questo regolamento, si introducono termini chiari e stringenti entro cui lo Stato di esecuzione deve eseguire gli ordini di confisca o congelamento (45 giorni nel primo caso e 48 ore nel secondo) e limitati motivi di opporre un rifiuto all’esecuzione che escludono la discrezionalità degli Stati membri. Per garantire una sollecita definizione del procedimento di cooperazione, l’art. 9 del Regolamento prevede che l’autorità di esecuzione prende una decisione sul riconoscimento e sull’esecuzione del provvedimento di congelamento ed esegue tale decisione senza indugio e, comunque, “con la stessa velocità e la stessa priorità usate in casi interni analoghi”.

Tale normativa è il risultato di una posizione consolidatasi nel tempo della Commissione europea che, già nella comunicazione del 28 aprile 2015, intitolata «Agenda europea sulla sicurezza», aveva avuto modo di sottolineare come «la cooperazione giudiziaria in materia penale si fonda anche su strumenti transfrontalieri efficaci e che il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie è un elemento chiave del quadro di sicurezza».

La dimensione transfrontaliera della confisca diventa evidente, quindi, quando devono essere eseguiti provvedimenti in altri Stati membri. In questo caso, l’Unione europea interviene ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea (TUE), ovvero quando gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri.

I princìpi cardine su cui gli Stati membri dovranno adeguare il loro diritto interno sono in particolare: il generale riconoscimento reciproco, ovvero le decisioni giudiziarie in materia penale adottate in un Paese dell’Unione europea, dovranno essere di norma immediatamente riconosciute e applicate da un altro Paese dell’Unione europea l’adozione di certificati e procedure standard per consentire azioni di congelamento e di confisca più rapide ed efficienti; previsioni di termini celeri per il riconoscimento di un ordine di confisca e per il riconoscimento di esecuzione degli ordini di congelamento; emanazione di disposizioni tese a garantire che i diritti di indennizzo delle vittime e di restituzione siano rispettati nei casi transfrontalieri.

I reati ai quali si applica il Regolamento

L’intento del legislatore europeo, esplicitato nel considerando n. 14, è quello di non limitare l’applicazione del Regolamento ai provvedimenti di congelamento e di confisca emessi in relazione ai reati rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/42/UE, ovvero alle forme di criminalità particolarmente gravi che presentano una dimensione transnazionale, giacché l’articolo 82 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea non impone tale limitazione per le misure che definiscono norme e procedure per assicurare il riconoscimento reciproco delle decisioni in materia penale.

Conseguentemente l’art. 3 (rubricato “Figure di reato”) elenca le ipotesi di reato per le quali è attivabile la procedura prevista dal Regolamento, operando una distinzione tra:

• le 32 categorie di reatoche, laddove sanzionate nello Stato di emissione con una pena privativa della libertà non inferiore nel massimo a tre anni, obbligano lo Stato di esecuzione ad eseguire il provvedimento di congelamento o di confisca senza verifica della doppia incriminabilità dei fatti che hanno dato luogo a tale provvedimento (art. 3 par. 1).

L’elenco ricalca quello allegato, con la medesima funzione, ad altre fonti istitutive di strumenti di mutuo riconoscimento trasposte nel nostro ordinamento, quali, in primis, la decisione quadro 2002/584/GAI in tema di mandato di arresto europeo e la decisione quadro 2008/909/GAI in tema di trasferimento dei condannati verso i paesi di origine.

A tale riguardo pare utile il richiamo della giurisprudenza interna che, occupandosi della previsione dell’art. 8 della l. n. 69/2005, attuativa del mandato di arresto europeo, ha più volte enunciato il principio per il quale l’elencazione dei reati che consentono di prescindere dalla verifica della doppia incriminazione non è indicativa di una specifica qualificazione giuridica del fatto, quanto piuttosto dell’appartenenza ad una categoria di delitti, definita secondo una tecnica descrittiva che tiene conto della necessità di rendere comprensibile l’oggetto del procedimento penale nei rapporti tra ordinamenti diversi dell’Unione europea (Cass. sez. VI, n. 5368 del 5.2.2020; Cass. sez. VI, n. 43536 del 14.10.2014, che richiama la decisione C.G.UE del 3.5.2007 nella causa C-303/05);

• i reati non ricompresi nel numerus claususdi cui al par. 1, per i quali lo Stato di esecuzione può subordinare il riconoscimento e l’esecuzione del provvedimento di congelamento o di confisca alla condizione che i fatti che hanno dato luogo al provvedimento costituiscano un reato ai sensi della legge dello Stato di esecuzione, indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla qualifica dello stesso ai sensi della legge dello Stato di emissione (art. 3 par. 2).

La verifica della doppia incriminabilità deve essere effettuata in senso non formalistico: come si deduce dal considerando n. 20, nel valutare la doppia incriminabilità, l’autorità competente dello Stato di esecuzione dovrebbe verificare se gli elementi di fatto alla base del reato in questione, quali risultano dal certificato di congelamento o dal certificato di confisca trasmesso dall’autorità competente dello Stato di emissione, sarebbero di per sé, nell’ipotesi in cui si fossero verificati nello Stato di esecuzione al momento della decisione sul riconoscimento, penalmente perseguibili anche nel territorio di quest’ultimo. L’autorità giudiziaria italiana, pertanto, dovrà stabilire se il fatto per il quale è stato emesso il provvedimento di congelamento o di confisca sia punito dalla legge italiana come reato, prescindendo dal nomen juris e dalla perfetta corrispondenza degli elementi costitutivi della fattispecie interna e di quella configurata dall’Autorità emittente.

Per la corretta applicazione di questo motivo di rifiuto, appare utile il richiamo della giurisprudenza interna di legittimità, più volte espressasi con riferimento alla materia estradizionale, che, confrontandosi con l’analoga condizione prevista, in tema di mandato di arresto europeo (art. 7, comma 1 l. n. 69/2005), ha avuto modo di precisare che “non è necessario che lo schema astratto della norma incriminatrice dell’ordinamento straniero trovi il suo esatto corrispondente in una norma dell’ordinamento italiano, ma è sufficiente che la concreta fattispecie sia punibile come reato in entrambi gli ordinamenti, a nulla rilevando l’eventuale diversità, oltre che del trattamento sanzionatorio, anche del titolo e di tutti gli elementi richiesti per la configurazione del reato“ (Cass. sez. VI, n. 35818 del 10.12.2020; Cass. sez. VI, n. 14511 del 28.3.2018; Cass. sez. VI, n. 22249 del 3.5.2017).

Peraltro, deve aggiungersi che, per i reati non ricompresi nella lista, il motivo di rifiuto, anche qualora la verifica della doppia incriminabilità abbia un esito negativo, deve intendersi quale facoltativo, di tal ché lo Stato di esecuzione potrà riconoscere ed eseguire un provvedimento di sequestro o di confisca anche qualora il fatto per il quale è stato applicato non costituisca reato nel proprio ordinamento giuridico.

Sono trascorsi più di 4 mesi dalla data in cui il citato regolamento europeo produce i suoi effetti, in Italia, un primo passo verso la sua materiale attuazione è rappresentato dalla circolare della direzione centrale anticrimine della polizia di Stato, diramata in data 12 gennaio 2021 ai questori, al fine di invitare i dipendenti delle divisioni anticrimine ad adottare le opportune disposizioni volte a rendere possibile, in collaborazione con le autorità giudiziarie, l’esecuzione di misure di congelamento e confisca di beni all’estero, secondo quanto previsto.

Sul piano operativo, si precisa che, in forza del nuovo regolamento europeo, l’autorità «di emissione» – ossia il pubblico ministero o il giudice che dispone il sequestro o la confisca – deve trasmettere il provvedimento all’autorità «di esecuzione» presso lo stato estero dove si trova il bene, compilando, traducendo e trasmettendo il certificato allegato al regolamento medesimo. L’autorità di esecuzione riconosce il provvedimento trasmesso ai sensi dell’art. 4 del regolamento e, ai sensi dell’art. 7, vi dà esecuzione con le stesse modalità usate per un provvedimento di congelamento nazionale emesso da un’autorità dello Stato di esecuzione, a meno che non adduca uno dei motivi di non riconoscimento e di non esecuzione previsti all’art. 8 o uno dei motivi di rinvio previsti all’art. 10. Si rammenta inoltre che in Italia il Ministero della Giustizia è stato designato quale autorità centrale responsabile della trasmissione e ricezione amministrativa dei certificati di congelamento e confisca.

Inoltre, l’articolo 24 del regolamento richiede ad ogni Stato di notificare alla Commissione europea le autorità nazionali competenti ad emanare i provvedimenti di congelamento e confisca, nonché quelle preposte a dare esecuzione ai medesimi provvedimenti provenienti dagli altri Paesi.

Con interpellanza n. 2-01203 del 30 aprile 2021 si chiede al Ministro Cartabia di riferire in Parlamento:

“di quali elementi disponga circa le decisioni assunte in altri Paesi dell’Unione europea circa la designazione delle autorità centrali per la trasmissione e la ricezione dei certificati di congelamento e di confisca e quali autorità siano state notificate alla Commissione europea come preposte alle funzioni indicate dai commi 8 e 9 dell’articolo 2 del richiamato regolamento (UE)2018/1805;

quanti casi di applicazione concreta del regolamento ci siano stati fino a questo momento;

quali ulteriori iniziative di competenza si stiano assumendo in collaborazione con i Governi degli altri Paesi, per dare piena esecuzione alla normativa in questione, in particolare nella parte in cui si richiede agli Stati membri la previsione di disposizioni tese a garantire che i diritti di indennizzo delle vittime e di restituzione siano rispettati nei casi transfrontalieri”.

In attesa di conoscere i dati delle prime applicazioni si sottolinea la validità dello strumento della confisca in assenza di condanna che si è dimostrato nell’ordinamento italiano particolarmente efficace nelle attività di contrasto alla criminalità organizzata per evitare che, nelle more del giudizio, i beni venissero sottratti alla disponibilità dell’autorità giudiziaria.