Sovente capita di sentir parlare di attività urbanistica, edilizia ed espropriativa senza apportare il necessario distinguo concettuale che intercorre tra le tre species.

Occorre, dunque, effettuare una sintetica indagine in merito alla questione suindicata per comprendere il corretto perimetro applicativo delle medesime.

Le attività urbanistica, edilizia ed espropriativa interessano tre diversi momenti (non sempre necessari) che riguardano l’attività amministrativa e quella del privato.

Sebbene l’esercizio della funzione amministrativa sia prerogativa unilaterale della P.A. la quale si impone in via autoritativa ed imperativa sul privato in ragione dei caratteri propri del provvedimento (artt. 21 ter e 21 quater l.p.a.), in alcune circostanze la stessa P.A. è tenuta a (o sceglie di)  “dialogare” con il privato temperando il proprio agere in ragione degli interessi in gioco.

Altre volte ancora P.A. e privato scelgono una “via” differente, agendo mediante accordi o convenzioni per il raggiungimento di quello stesso scopo che la  prima otterrebbe con costi maggiori.

L’art. 42 Cost. prevede che la proprietà viene garantita dalla legge la quale ultima ne prevede modi di acquisto, limiti e  le modalità espropriative mediante indennizzo.

E’ necessario, dunque, distinguere le attività predette per poi comprendere quali strumenti vengano riconosciuti a privati e P.A. nelle controversie che tra costoro possono insorgere.

L’attività urbanistica è connessa alla pianificazione del territorio e costituisce prerogativa della P.A..

Trattasi di un’attività di tipo discrezionale  volta alla scelta delle aree e zone che vengono individuate, secondo la legge n. 1150/1942, tramite dei piani territoriali di coordinamento e a seguire mediante un modello di distribuzione a cascata che culmina con i piani regolatori generali che vengono adottati a livello comunale.

L’attività edilizia, disciplinata dal T.U.E. n. 380/2001 individua le regole che deve seguire il privato per la realizzazione di determinate opere ed interventi edilizi in genere.

Il privato deve attenersi alla pianificazione fatta dalla P.A. rispettandone i limiti, i principi e le regole; se tali disposizioni sono rispettate la P.A. deve concedere (attività vincolata) al privato il provvedimento, fatto salve le eccezioni previste (beni culturali ecc..).

Da ultimo, si rinviene l’attività espropriativa che rientra tra i procedimenti ablatori reali e che si sostanzia nella privazione di un bene in danno al privato per il soddisfacimento di un pubblico interesse.

Si pensi, ad esempio, all’espropriazione di un’ area vocata a zona agricola per la realizzazione di una strada per collegare due paesi. L’esempio è meramente descrittivo.

In questo caso, l’attività della P.A. è volta a realizzare un bene di pubblico interesse, ma il privato non può essere sacrificato da tale operazione. Ecco perché la Costituzione e la legge (D.P.R. n. 327/2001) prevedono un indennizzo in suo favore.

I cenni appena fatti sono necessari per comprendere quali siano i poteri di intervento dei privati e della P.A.  nelle tre materie predette.

Non sarà inutile osservare come il rapporto dialogico ed il potere di intervento del privato mutino significativamente, si potrebbe dire con proporzione inversa, quanto più l’intervento si avvicini alla “res” di proprietà del singolo.

Relativamente all’attività pianificatoria, l’intervento del privato appare marginale.

Con riguardo ai piani regolatori generali (art. 9 legge fondamentale) è previsto solamente che il progetto di piano debba essere depositato presso la Segreteria Comunale per 30 giorni consecutivi al fine di consentire a chiunque di prenderne visione.

Ciò che allora occorre chiedersi è quale sia la natura giuridica dei piani e se gli stessi possano essere oggetto di impugnativa giudiziale.

Prevale la tesi secondo cui gli stessi abbiamo natura composita e che in linea di principio non siano immediatamente impugnabili in quanto non idonei a ledere una posizione soggettiva. E’ vero anche che certa giurisprudenza ne ha ammesso l’impugnativa in caso di effettiva lesione di una posizione giuridica.

Un diverso approccio si rinviene nel caso di attività edilizia la quale è stata oggetto di stratificati interventi normativi anche recenti (in tema di semplificazione) in cui la posizione del privato appare diversa. E’ in capo a costui che è rimessa la scelta di intervento (art. 20 DPR 380/2001) per ottenere, ad esempio, il rilascio del permesso di costruire previa presentazione della documentazione necessaria.

La norma predetta prevede anche che ove necessario il R.U.P. può chiedere delle integrazioni o delle modifiche del progetto in un’ottica dialogica con la P.A..

E’, altresì, previsto che nel caso in cui la P.A. non provveda con idoneo atto di diniego, in tal caso si forma il silenzio assenso, ad eccezione dei limiti di cui all’ottavo comma dell’art. 20 suddetto.

Nell’ambito dell’attività espropriativa il ruolo di “protagonista” ritorna in capo alla P.A. la quale, come predetto, interviene mediante un iter molto rigido per ottenere il bene privato e trasformarlo per un pubblico interesse.

Il privato non ha un ruolo marginale; allo stesso viene inviato l’avvio del procedimento (ex art. 11) con facoltà di intervento nell’iter espropriativo redigendo memorie e depositando documenti, e può anche essere interpellato (art. 20) ai fini della determinazione del quantum indennizzabile.

E’ proprio in tale ambito che si possono segnalare diversi strumenti che consentono alla P.A. di ottenere il bene senza giungere all’emanazione del decreto di esproprio. Si pensi, ad esempio, alla cessione bonaria del bene espropriando ex art. 45 che costituisce uno strumento convenzionale di trasferimento della res volto ad eliminare non solo l’iter classico espropriativo ma anche eventuali contrasti.

A conclusione della presente indagine, la quale, lo ribadiamo si prefigge il solo scopo di distinguere le attività di cui alla premessa, va segnalata una questione che ha interessato molto dottrina e giurisprudenza, ossia la configurabilità della rinuncia abdicativa di un bene da parte del privato e della conseguente usucapione in favore della P.A..

Parte della giurisprudenza ha dato risposta positiva osservando come nell’ottica dell’art. 832 c.c. la proprietà costituisce un diritto di cui il privato può disporne nei limiti consentiti dalla legge ed osservando come la rinuncia ad un diritto sia una condotta lecita rimessa alla valutazione della parte disponente.

Oggi tale teoria pare non essere più condivisa e trovare una particolare chiusura da parte della dottrina e della giurisprudenza per diverse ragioni. In primis, viene osservato che la condotta illecita della P.A. non può essere in alcun modo sanata e costituire condicio per la realizzazione di una fattispecie acquisitiva che presuppone, invece, una situazione di possesso legittimo e non contra legem.

Particolari limiti derivano anche dal concetto stesso di rinuncia abdicativa che è atto unilaterale del privato che in nessun caso può agganciarsi alla fattispecie acquisitiva della P.A.

Infine, tra le principali motivazioni vi è quella legata alla corretta lettura dell’art. 827 c.c. il quale prevede l’acquisizione al patrimonio dello Stato e non della P.A..

Può quindi concludersi che nell’ambito della procedura espropriativa, non pare potersi correttamente configurare una rinuncia abdicativa da parte del privato in favore della P.A..